加快中心镇建设 推进城镇化进程

 ——关于加快我市市级中心镇培育和建设的调研报告

培育和建设中心镇是加速农村城镇化的迫切需求，也是推进工业化和城市化的必然选择。今年4月至6月，民进南通市委就我市市级中心镇建设情况进行了专题调研。听取了市农工办、城乡建设局、发改委、规划局、编制办等部门关于推进中心镇建设情况的报告，深入海门、通州等地中心镇实地了解情况，并到无锡调研学习。在了解情况、听取意见、学习经验的基础上，对我市中心镇发展中相关问题进行了梳理剖析，提出了加快建设中心镇的思路和建议。现将有关情况汇报如下：

一、我市中心镇培育和建设取得初步成效

近年来，我市各市级中心镇因地制宜，突出重点，狠抓城镇基础设施建设，坚持城镇化与工业化互动，大力培育特色产业，一批中心镇整体实力不断提高，产业特色比较明显，城镇功能逐步增强，辐射带动和集聚效应进一步显现，有力地带动了广大农村和周边乡镇的发展。总体表现为经济增速明显加快；统筹功能明显加强；体制创新力度不断加大。

二、中心镇建设与发展中存在的主要困难和问题

（一）规划相对滞后且起点不高。从各中心镇已制定的总体发展规划来看，普遍偏重于量的扩大，缺乏做“精”做“特”的理念。有的注重镇区的规模，对自身的区位条件、自然禀赋、产业特点等潜力考虑不足；有的定位不准，对自身的产业特色发掘不够等。总体而言，各中心镇规划缺乏个性，存在“千镇一面”的倾向。同时，各部门的规划难以协调落实,不能很好落地。

（二）政策支撑力度不够。我市从2012年年底启动市级中心镇建设以来，已有两年多时间了，但一直没有针对性较强的政策支撑。虽然《关于推进市级中心镇建设的意见》中在用地保障、税费返还、项目安排、管理体制方面有一定的优惠政策支撑，但在如何资金“输血”、如何“强镇扩权”等方面并未曾明确，缺乏具有长远支撑作用的政策体系。一是现行的财税、资金分成不尽合理。二是农民变市民的有关政策不完善、不配套。三是缺乏吸引各类专业人才到乡镇工作的优惠政策。

（三）发展要素制约明显。调研中发现，各中心镇普遍面临资金、土地、人才等要素制约问题。首先，资金问题突出。一是中心镇可用财力不足。中心镇基本上是“吃饭财政”，要拿出资金用于基础设施建设，是举步维艰。二是中心镇专项扶持资金尚未建立。三是中心镇融资渠道狭窄，缺少必要的融资平台，绝大部分中心镇没有建立城镇建设投资公司。2.用地方面，土地约束明显。随着国家土地政策持续收紧，土地因素对中心镇发展的制约作用越来越明显。一是可用土地指标不足。目前落实到乡镇的每年50亩用地指标远远不能满足发展的需求。二是空间布局制约。绝大多数中心镇同时存在用地指标、用地空间不足的难题。

三、加快中心镇建设的对策与建议

1、突出规划引领作用，进一步完善和实施市域城镇体系规划。一是注重优化顶层设计。着眼构建覆盖城乡的新型城镇化体系，按照未来新型城镇化发展的总体走向和现实需要，突出顶层设计，明晰中心城市、县城、小城镇和新型农村社区建设定位和发展目标。二是注重规划的有机衔接。市县两级总体规划要吸收中心镇前期规划成果，将中心镇建设有机融入全市城镇体系，科学布局、合理分工、集约发展。重点中心镇与周边镇要通过规划衔接，实现基础设施和公共设施共建共享。要依据城乡一体化发展要求，结合区域基础设施建设要求，继续调整完善行政区划，扩大中心镇的行政管辖与资源整合范围，进一步优化城镇空间布局。三是注重放大优势，形成产业特色。各重点中心镇应充分挖掘利用现有优势，找准功能定位，打造具有自身特点、符合自身发展规律的工业特色产业、文化特色产业或旅游特色产业等，以特色产业带动镇域经济发展。四是加强协调，保证各部门的规划落地实施。

2、完善政策措施，进一步提升中心镇自我发展能力。一是要研究制定加快中心镇建设的财税政策体系。要按照分税制财政体制的总体要求，建立和完善有利于中心镇发展的财政体制。按照财权事权相匹配的原则，进一步理顺县（市）与重点中心镇的财力分配关系，提高税收分成比例，实现财力向中心镇倾斜。二是要研究制定引导村组企业向中心镇区集聚的政策。城镇化建设最主要的两大平台是工业集聚和人口集聚，工业集聚可以更好地引导人口向乡镇集中。因此，我市要尽快出台相应政策，鼓励散落在村组的农村企业向乡镇汇集，以此增强重点中心镇的规模和影响力。三是要研究制定引导农民变市民的各类保障政策。要完善“新市民”的医疗卫生和养老保险等社会保障政策，尽快实现“新农保”与城保、被征地农民基本生活保障制度之间的对接；要进一步调研土地承包经营权转换社会保障、被征地人员基本生活保障转城保等工作，逐步提高被征地农民保障水平，使“城镇化”对农民产生吸引力。四是市政府应向省政府建议设立中心镇培育专项资金，对中心镇基础设施、公共服务设施及工业功能区开发建设予以补助，以切实增强中心镇的发展能力。

3、培育产业，进一步增强中心镇的集聚能力。

（1）优化产业结构，培育主导产业。按照我市生产力布局和城镇体系规划的功能定位，认真做好中心镇的产业发展规划。要立足当地资源和优势，着眼可持续发展，确定工业主导产业的培育方向、重点和措施，使中心镇形成各具特色的产业集群。（2）加快工业功能区建设，大力实施工业强镇工程。一是加快工业功能区基础设施建设。二是加强入园项目管理，按照高强度投入、高品位开发、高密度产出的要求，注重引进投资规模大、科技含量高、产业发展前景好、社会贡献率和财政贡献率大的项目。（3）加大旅游资源开发力度。发展农业观光游、农家乐休闲游、名胜风景游，培育中心镇朝阳产业。

4、科学用地，进一步拓展中心镇的发展空间。

解决中心镇的用地问题，必须开源与节流相结合。①要充分利用村庄整理的用地政策，结合撤并规模较小的自然村、镇中村和园中村改造，加大村庄土地整理力度。②充分挖掘存量土地，对政策留地，要处理好与村里的利益关系，应由镇里统一规划、统一管理、统一开发，所得收益全部归村所有。③优先安排中心镇建设用地指标。各地的农转用指标和土地整理折抵指标要保证一定比例用于中心镇工业功能区建设。④加强对中心镇用地的监督与管理。支持中心镇发展的专项用地指标，70%以上必须用于工业项目。

5、科学、合理考核，避免考核评比中弄虚作假，促进中心镇健康发展。要结合各中心镇不同的区域、历史特点和产业发展基础，科学、合理地制定各中心镇考核指标，

中心镇建设是一项长期而宏伟的工程，正迎来历史性的发展机遇，我们要以科学发展观为指导，通过政府推动、政策扶持、体制创新、市场运作，使中心镇真正成为农村经济增长中心、农民居住和就业中心、社会公共服务中心。